Vor etwas mehr als einem Monat hat der Verfassungsgerichtshof seine lang erwartete Entscheidung über das slowenische gesetzliche System veröffentlicht, das die höchstzulässigen Provisionen für Tätigkeiten von Immobilienmaklern festlegt. Konnten sich die Beschwerdeführer mit ihrem Argument durchsetzen, dass diese Regelung eine ungerechtfertigte Einschränkung der freien wirtschaftlichen Betätigung darstellt, oder überwog das Interesse des Konsumentenschutzes? Die Antwort folgt im Detail unten.
Die Begrenzung der Provisionen von Immobilienmaklern war seit ihrer Einführung im Jahr 2003 ein durchgehendes Streitthema. Über mehr als zwei Jahrzehnte setzte die slowenische Rechtslage eine Obergrenze für Maklerprovisionen bei Kauf- und Verkaufstransaktionen mit einem Vertragswert ab 10.000 EUR. Die Provision durfte höchstens 4 % des Kauf- oder Verkaufspreises betragen. Diese Regel galt bis vor Kurzem ausnahmslos – unabhängig davon, ob es sich um Wohn- oder Gewerbeimmobilien handelte oder ob die Auftraggeber Verbraucher, natürliche oder juristische Personen waren. Zusätzliche Verärgerung unter Maklern löste eine Novelle des Gesetzes über die Immobilienvermittlung (Zakon o nepremičninskem posredovanju, ZNPosr) aus dem Jahr 2019 aus, die eine ähnliche Beschränkung für Maklertätigkeiten bei der Vermietung von Immobilien einführte. Die 4 % wurden in diesem Fall aus der monatlichen Miete multipliziert mit der Mietdauer berechnet, wobei die Provision jedenfalls nicht höher als eine Monatsmiete sein durfte.
Mehrere Immobilienunternehmen sowie der Nationalrat brachten daraufhin ein Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ein und traten als Beschwerdeführer gegen Artikel 5 ZNPosr auf. Sie argumentierten, die Bestimmung verstoße gegen die slowenische Verfassung, die Europäische Menschenrechtskonvention, die EU-Grundrechtecharta sowie die Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG. Insbesondere rügten die Beschwerdeführer, dass der Gesetzgeber kein öffentliches Interesse dargelegt habe, das eine Beschränkung der Freiheit der unternehmerischen Betätigung von Immobilienmaklern rechtfertigen könnte. Außerdem – so ihre Argumentation – führe die Provisionsbegrenzung keineswegs zu einer Ausweitung des Mietwohnungsangebots. Vielmehr sei die Zahl verfügbarer Objekte infolge der Regelung sogar gesunken. Zusätzlich wurde geltend gemacht, dass die Provisionsgrenzen in der Praxis derart niedrig seien, dass Maklerunternehmen – vor allem im Bereich kurzfristiger Vermietungen – ihre laufenden Kosten nicht decken könnten.
Der Verfassungsgerichtshof behandelte die Beschwerden in zwei Schritten. In einem ersten, teilweisen Erkenntnis vom 26. Oktober 2023 hob er die ersten beiden Absätze des Artikels 5 ZNPosr für Transaktionen auf, bei denen keine Vermittlung von Wohnimmobilien für natürliche Personen vorlag. Das Gericht begründete dies damit, dass in solchen Konstellationen kein öffentliches Interesse erkennbar sei und die gesetzliche Begrenzung übermäßig streng ausfalle. Hinsichtlich der weiteren, noch geltenden Beschränkungen ersuchte das Gericht den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) um eine Vorabentscheidung zur Frage, ob die slowenische Regelung europarechtswidrig sei.
In seinem Urteil vom Februar 2025 stellte der EuGH klar, dass das Unionsrecht (insbesondere die Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG) es den Mitgliedstaaten grundsätzlich erlaubt, Provisionsobergrenzen einzuführen, sofern drei Voraussetzungen erfüllt sind:
– Keine Diskriminierung nach Staatsangehörigkeit oder Unternehmenssitz,
– Rechtfertigung durch zwingende Gründe des öffentlichen Interesses,
– Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme zur Erreichung der angestrebten Ziele.
Der EuGH prüfte all diese Kriterien und beantwortete die Frage des Verfassungsgerichtshofes dahingehend, dass das Unionsrecht eine Begrenzung von Provisionen grundsätzlich nicht ausschließt. Er hielt jedoch fest, dass der Verfassungsgerichtshof im Lichte der tatsächlichen Umstände zu prüfen habe, ob das slowenische Regelungsmodell tatsächlich sämtliche unionsrechtlichen Anforderungen, insbesondere jene der Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit, erfüllt. Unter Berücksichtigung der Vorgaben des EuGH überprüfte der Verfassungsgerichtshof die Angelegenheit erneut und gelangte zunächst zu der Feststellung, dass die angefochtene Regelung – selbst bei Transaktionen mit natürlichen Personen – in das verfassungsgesetzlich geschützte Recht der Immobilienmakler auf freie unternehmerische Betätigung eingreift. Zwar erkannte das Gericht an, dass der Eingriff einem legitimen öffentlichen Interesse diene und grundsätzlich geeignet sei, zu dessen Erreichung beizutragen. Es hielt jedoch fest, dass die Maßnahme nicht erforderlich sei, um dieses Ziel zu verwirklichen. Darüber hinaus gelangte der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass das gesetzliche System selbst zur Sicherstellung von Preistransparenz keineswegs notwendig sei: Der gleiche oder sogar ein besserer Effekt hätte etwa durch eine verpflichtende Offenlegung der Provisionshöhe gegenüber Konsumenten oder durch die Erstellung von Leitlinien zu marktüblichen Maklergebühren erreicht werden können.
In weiterer Folge hob der Verfassungsgerichtshof die gesamten Absätze eins, zwei, sechs und sieben des Artikels 5 ZNPosr sowie Teile der Absätze vier und fünf auf. Damit verbleibt als einzige Beschränkung der Vergütung von Immobilienmaklern in Slowenien lediglich der dritte Absatz des Artikels 5 ZNPosr, der Immobilienmaklern untersagt, ihre Leistungen einer Partei zu verrechnen, die sie nicht beauftragt hat (typischerweise Käufer oder Mieter).
Die Entscheidung des Gerichts stellt ein vergleichsweise seltenes Beispiel dar, in dem der slowenische Verfassungsgerichtshof der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit gegenüber dem Schutz des öffentlichen Interesses den Vorrang eingeräumt hat. Angesichts der äußerst knappen Mehrheit von fünf zu vier Stimmen ist jedoch nicht davon auszugehen, dass dieses Erkenntnis eine generelle Hinwendung zu einer stärker marktwirtschaftlich orientierten Judikaturlinie des Höchstgerichts einleitet. Wie aus der Begründung deutlich hervorgeht, hätte das Verfahren durchaus einen anderen Ausgang nehmen können, hätte der Gesetzgeber auch nur in minimalem Umfang Unterlagen vorgelegt, die die Verhältnismäßigkeit oder Notwendigkeit des früheren Regimes nahegelegt hätten.
